监察委员会留置措施探析

摘要   在监察体制改革过程中，对留置措施的性质一直存在争议，主要存在行政属性说、侦查属性说以及独立属性说三种学说。《监察法》对留置措施的适用对象范围规定的过于宽泛，应当对其进一步缩小；对留置措施的适用条件规定的过于笼统、模糊，应当进一步明确；对留置措施的适用情形不应采用兜底条款，应当进一步明确列举。应当在看守所设置专门的区域执行留置；留置时限不宜过长；应当以主罪为主将留置与刑事强制措施进行衔接。   一、问题的提出   党的十八大以来，中央在严惩腐败犯罪的同时，着力构建不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制，逐步建立系统、权威、高效的国家监察体制。2016年11月7日，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，将这三个地方作为国家监察体制改革的试点，为全面推行监察体制改革积累经验。2016年12月25日，十二届全国人大常委会第二十五次会议审议通过《关于在北京、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，在这三个试点地区设立监察委员会行使监察职权。2017年10月29日，中共中央办公厅印发《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》，部署在全国范围内深化国家监察体制改革。同年11月4日，十二届全国人大常委会第三十次会议审议通过《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》，进一步明确了监察委员会的产生以及监察职责、监察措施等具体事项。2018年3月20日，第十三届全国人民代表大会第一次会议正式通过了《中华人民共和国监察法》。根据该法的规定，监察委员会对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察，享有监督、调查、处置三项职责，可以采取留置等调查措施。但是该法并没有对留置措施的属性进行明确的规定，理论界对其属性也众说纷纭。除了对留置措施的属性问题存在争议，学者对其适用对象及条件、留置场所、留置时限以及留置与刑事强制措施的衔接问题上都存在很多争议。下面笔者就从这几个方面展开讨论。   二、留置措施的性质   理论界关于留置措施的性质主要有三种学说，即行政属性说、侦查属性说以及独立属性说。   （一）行政属性说   有学者认为，从职权属性来看，留置措施具有行政属性，应属于行政权的一种。还有学者认为，留置措施是为了保证调查活动的顺利进行，对公职人员违反职务廉洁性，涉嫌违纪违法所采取的限制起人身自由的处置行为。在被留置过程中，被留置人的人身自由受到限制和剥夺，因此此项措施具有明显的行政性。   （二）侦查属性说   有学者认为，监察委员会的职权部分是由检察机关的侦查权转化过来的，而且从限制人身自由的强度来看，留置措施的强制性和严厉性与侦查措施具有相当程度的可比性，因此，至少可以将留置措施视为调查措施与侦查措施的属性并存。还有学者认为，监察委员会对职务犯罪的调查权仍然体现为一种侦查属性。因此，为了保证调查顺利进行而对被调查人采取的限制人身自由的留置措施仍然具有侦查权的属性。   （三）独立属性说   持此观点的学者认为，监察权是一种独立于行政、刑事、民事的“第四权”，其已在国际政治发展中走出了一条以扼制公权力滥用为起点，以推进权力善治、权利保障为使命的成长之路，成为促进现代政府廉能善治的重要保障与推进机制。不应将监察权仅仅局限于反腐败的范畴，而应当重视其权力制衡的作用和效能。   笔者认为，监察留置具有独立属性，理由如下：   其一，从职能定位来看，监察留置具有独立属性。监察委员会是人民代表大会制度内的一个新增板块，享有监督权、调查权、处置权，其监察对象包括所有行使公权力的公职人员，因此其具有很重要的地位。从职能定位来看，监察委员会由人大产生，其所行使的监察权是与立法权、行政权、司法权完全不同的一种   新型权力。   其二，将监察留置视为具有独立属性的措施有利于职务犯罪侦查效率的提高。有学者指出，应当从反腐败总体战略布局以及突破现行职务犯罪侦查体制性障碍为基点，在国家监察法中科学界定并规范腐败犯罪的调查权，突出监察委员会腐败犯罪调查权的独立属性。赋予监察委员会调查权以独立属性，可以有效阻碍其他机关的干扰，避免不同部门之间的职能重叠，提高监察效能，从而提高职务犯罪的侦查效率。   三、留置措施的适用条件   （一）留置措施的适用对象范围应进一步缩小   留置措施是为了查明职务犯罪而对被调查人的人身自由进行限制的调查手段，其在性质上属于强制措施。理由如下：首先，适用留置措施是将被调查人留置在特定的场所，是在一定程度上的对其人身自由的限制与剥夺；其次，留置折抵刑期的天数与拘留、逮捕相同。《监察法》第四十四条第三款规定，“被留置人员涉嫌犯罪移送司法机关后，被依法判处管制、拘役和有期徒刑的，留置一日折抵管制二日，折抵拘役、有期徒刑一日。”该规定和《刑法》第四十四条、四十七条关于判处拘役、有期徒刑的，“判决执行以前先行羁押的，羁押一日折抵刑期一日”（此处的羁押是指拘留、逮捕后的羁押）的规定相一致。据此，留置对人身自由的剥夺与刑事拘留、逮捕对人身自由的剥夺完全相同；再次，留置与刑事拘留、逮捕的条件部分相同。根据《监察法》第二十二条的规定，被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪，监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证据，仍有重要问题需要进一步调查，并有“可能逃跑、自杀的；可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据的”等情形之一的，经监察机关依法审批，可以将其留置在特定场所。这与《刑事诉讼法》第八十一条规定的适用逮捕的条件“可能毁灭、伪造证据，干扰证人作证或者串供的；企图自杀或者逃跑的”以及第八十二条规定的适用拘留的条件“犯罪后企图自杀、逃跑或者在逃的；有毁灭、伪造证据或者串供可能的”的规定基本相同；最后，留置后通知单位和家属的时间与刑事拘留、逮捕相同。综上，留置具有剥夺被调查人人身自由的属性，与刑事拘留、逮捕的性质基本相同，是监察委员会调查职务犯罪案件所采用的强制措施。   《监察法》第二十二条规定的留置措施的适用对象既包括涉嫌严重职务违法的被调查人，也包括涉嫌职务犯罪的被调查人，这不仅容易混淆职务违法与职务犯罪的界限，而且将剥夺人身自由的强制措施适用于未达到追究刑事责任程度的被调查人，明显违反了采取强制措施所应当遵循的比例原则。在刑事诉讼中，应当根据犯罪嫌疑人、被告人的社会危害性、人身危险性的大小以及保护诉讼活动正常进行的需要，依法分别采取拘传、取保候审、监视居住、拘留、逮捕措施，而不是一律采取拘留、逮捕措施。然而，在《监察法》中将留置这种剥夺人身自由的强制措施适用于涉嫌严重职务违法的被调查人，这样的规定未免会失之过重。而且，根据《监察法》第四十四条第三款规定，“被留置人员涉嫌犯罪移送司法机关后，被依法判处管制、拘役和有期徒刑的，留置一日折抵管制二日，折抵拘役、有期徒刑一日。”如果涉嫌严重职务违法的被调查人最终没有被追究刑事责任，那么他的留置期限又该如何折抵呢？   综上，笔者认为，应当取消对涉嫌严重职务违法的被调查人适用留置措施，仅对涉嫌职务犯罪的被调查人适用留置措施即可，这样也符合适用留置措施时所应当遵循的比例原则。   （二）“涉及案情重大、复杂”的条件应进一步明确   《监察法》第二十二条将“涉及案情重大、复杂”作为采取留置措施的情形之一，这样的表述过于笼统、模糊，不具有可操作性。目前，无论是在理论界还是在司法实务中，对于什么是案情重大、复杂以及它的界定标准是什么，都没有形成统一的结论。在司法实务中，司法工作人员是依据法律规范和法律所赋予的自由裁量权来具体把握的。在对“案情重大、复杂”没有形成统一的共识之前，将其写入《监察法》作为采取留置措施的情形之一，难免会给司法实务界造成很大的困扰，其又要花费很大的精力去判断什么是案情重大、复杂，哪些案情属于重大、复杂，因此，这样笼统、模糊的表述在司法实践中并不具有可操作性。   在实践中，一般是按照案件的社会影响程度、可能被判处的刑罚、在认定事实和适用法律上是否存在疑问等方面来具体认定重大、复杂案件的。虽然目前我国法律对于重大、复杂案件没有明确的界定，但是对于职务犯罪行为中“特别重大贿赂犯罪案件”在《人民检察院诉讼规则（2013年）》第四十五条第二款中有较为详细的规定。根据其规定，特别重大贿赂犯罪案件包括三种情形：一是涉嫌贿赂犯罪数额在五十万元以上，犯罪情节恶劣的；二是有重大社会影响的；三是涉及国家重大利益的。从这三种情形中可以看出，《规则》是以数额作为主要的认定标准。笔者认为，职务犯罪案件通常都与金钱有关，以具体数额作为标准更加具有明确性。当然，不能以数额作为唯一的判断标准，否则就会陷入唯数额论泥潭中，但是可以将数额作为一个重要的衡量标准。因此，《监察法》第二十二条中关于“涉及案情重大、复杂的”案件适用留置措施的条件可以按照“数额+情节”的方式予以明确，使得该条件在司法实践中更具有可操作性。   （三）适用条件中的“兜底条款”应被明确列举所取代   兜底条款是指法律对犯罪的构成要件在列举规定以外，采用“其他方式、方法、手段”这样一种立法方式所作的规定，以避免列举不全。《监察法》第二十二条第一款第四项将“可能有其他妨碍调查行为”作为适用留置措施的情形之一，从立法技术上来讲，这样的规定属于“兜底条款”。虽然“兜底条款”有利于弥补法律的漏洞，但是因为其具有不确定性，容易在实践中造成滥用的现象。因此，有学者认为，将“兜底条款”作为适用留置措施的情形之一在立法技术日益成熟的今天已经不再适合，而对于留置措施的适用条件应当参照我国《刑事诉讼法》有关逮捕、拘留的法律规定，对留置措施的适用情形具体列举，这样的立法可以有效地防止在案件调查中留置措施的不当使用。   虽然兜底条款具有堵截犯罪、保护法益的功能，但是学术界关于兜底条款的影响是存在很大争议的。争议主要分为两大派：一派认为兜底条款对刑法的明确性产生了负面影响；另一派认为兜底条款不会对刑法的明确性产生负面影响。但是无论兜底条款是否会对刑法的明确性产生负面影响，他们都不否认兜底条款的概括性和弹性影响了司法人员对兜底条款的适用。笔者认为，虽然兜底条款具有堵截犯罪、保护法益的功能，是立法技术的必要手段，但是并不是所有的法律条款都能够使用兜底条款，应当充分考虑立法的必要性和司法的实际进行使用。   留置措施作为剥夺人身自由的强制措施，是类似于刑事拘留、逮捕的强制措施。我国《刑事诉讼法》第八十一条、第八十二条对逮捕、拘留的适用条件进行了明确详细的列举，而没有采用兜底条款的立法技术。笔者认为，留置措施作为类似于刑事拘留、逮捕的强制措施，对其适用条件也应当进行明确详细的列举。如果不能对其适用条件进行详细的列举，很容易导致对“兜底条款”的滥用，从而造成对公民人身权利的侵害。   四、留置措施的正当程序   （一）留置场所   关于留置场所，《监察法》第二十二条第一款规定，“被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪……，可以将其留置在特定场所”，其中“特定场所”是一个模糊的法律概念，因此对于留置场所监察委员会就有了自由裁量权。从试点地区的实践做法来看，有的将被调查人留置在原纪委的办案场所，例如北京市和陕西省；有的将被调查人留置在看守所，例如浙江省。但是，无论是将原纪委的办案场所作为留置场所，还是将看守所作为留置场所，都要考虑合法性和保障被调查人的权利等因素。在理论界，有学者认为，留置措施和监视居住有相似之处，应不得在看守所、拘留室、监狱等羁押场所和专门办案的场所、办公区域内执行，应当由监察机关指定在各地统一建设指定留置的场所为宜。还有学者认为，留置对象与刑事拘留、逮捕等羁押措施的对象不同，前者适用的对象既可能是违纪、职务违法的行使公权力人员，也有可能是构成职务犯罪的行使公权力人员。因此，监察人员在留置被调查人员时，不能一味地在看守所执行，而应综合利用现有的办案场所和其他场所，以便合理留置被调查人员。这些场所主要包括现有的实施“双规”“双指”的场所，监察委员会自设的留置场所，被调查人员的住所，以及指定的宾馆、旅店等场所。监察委员会可以根据谈话、讯问、询问等办案工作的需要，以及保障被调查人员权益的考虑，选择合适的留置场所。   笔者认为，从目前来看，将看守所作为留置场所具有一定的合理性。首先，看守所不属于监察委员会管辖，将被调查人留置在看守所可以在一定程度上防止监察人员对被调查人员进行刑讯逼供，从而可以在某种程度上保证监察人员对被留置人员取证的合法性；其次，《监察法》第四十四条第二款规定了留置期间应当保障被留置人员的饮食、休息和安全，提供医疗服务。看守所的配套设施比较完善，可以为被留置人员提供很好的服务。如果不将被留置人员留置在看守所，而是重新设置留置场所，会消耗很大的人力、物力、财力，从经济的视角来看，这种做法并不妥当。最后，将被留置人员留置在看守所有利于实现公平公正目标。《监察法》第四十四条第三款规定，留置一日折抵拘役、有期徒刑一日。如果将被留置人员留置在看守所以外的条件比看守所优越的场所将会对那些其他被羁押在看守所的犯罪嫌疑人不公。但是，根据我国的《看守所条例》第二条的规定，“看守所是羁押依法被逮捕、刑事拘留的人犯的机关。被判处有期徒刑一年以下，或者余刑在一年以下，不便送往劳动劳动改造场所执行的罪犯，也可以由看守所监管。”从条例看，将被调查人留置在看守所缺乏法律依据。从反腐的经济成本的角度来考虑，笔者认为，将被留置人员留置在看守所是目前最恰当的办法。如若将被调查人留置在看守所的一个前提就是将《看守所条例》第二条进行修改，将因涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或职务犯罪而被调查的人也包括在看守所看管的人员之中。但是，我国的看守所主要分为治安看押区域和刑事看押区域，将被调查对象留置在这两个区域的任何一个区域都是不恰当的，因此，应当对看守所进行相应的区域改造，专门为被调查对象设置一个留置场所，以便规范留置执行场所。如果不修改法律，也可以考虑建立独一、统一的留置场所，这样不仅有利于留置措施的规范化和合法化，也有利于监察制度的完善和发展。   （二）留置时限   《监察法》第四十三条第二款规定，“留置时间不得超过三个月。在特殊情况下，可以延长一次，延长时间不得超过三个月。”关于此留置时限的规定，学界有不同的看法。有学者认为，《监察法》在《山西省纪委监察委机关审查措施使用规范》规定的“使用留置措施时间不得超过90日，特殊情况下经批准可延长一次，时间不得超过90日”的基础上，规定“留置时间不得超过三个月。在特殊情况下，可以延长一次，延长时间不得超过三个月”的规定是适当的。有学者认为《监察法》规定的留置期限过于单一，应采取更为灵活的期限划分。也有学者认为应从违纪行为调查阶段、职务违法行为立案调查阶段和职务犯罪行为立案侦查阶段三个方面，设置短期、中期和长期留置期限。该观点认为，第一类违纪行为调查阶段适用短期留置（当然，目前我国《监察法》规定的留置措施的适用对象不包括职务违纪行为，所以第一个分类我们暂不讨论），可规定留置的一般时限为12小时；对难以证实或者排除有职务违法、职务犯罪嫌疑的，可以延长至24小时；对有其他特殊情况不能证实或者排除其职务违法、职务犯罪嫌疑的，可以延长至48小时。第二类，职务违法行为立案调查阶段的中期留置。结合原有“双指”时限的相关规定，及顺应国家监察体制改革依法有序推进的要求，可以规定此阶段的留置期限为3个月；有特殊原因需要延长的，报上一级监察委员会备案，可以延长至6个月。第三类，职务犯罪行为立案侦查阶段的长期留置。应当参照《行政监察法》第33条有关立案调查的案件期限，留置的期限一般为自立案之日起6个月；因特殊原因需要延长办案界限的，可以适当延长，但是最长不得超过一年，并应当报上一级监察委员会批准。   由于我国《监察法》第二十二条没有将职务违纪行为人规定为留置措施的适用对象，所以我们在此不讨论第一个分类。如上文所述，笔者不赞同将严重职务违法行为人作为留置措施的适用对象，故在此不再讨论对涉嫌严重职务违法行为人应设置多长的留置时限问题。关于将职务犯罪行为人的留置期限设置为6个月至1年的观点笔者不赞同。因为《行政监察法》第三十三条规定的是行政监察机关的调查期限，而非其采取“两指”措施的期限；另外，行政监察机关的调查措施与监察委员会采取的留置措施截然不同，后者带有明显的强制性。因此，行政监察机关的调查期限对于确定监察委员会采用留置措施的期限不具有借鉴意义。留置期限作为限制人身自由的强制措施，不宜规定的如此之长，否则将会违背比例原则。笔者认为，《监察法》第四十三条第二款将留置时限规定为三个月的时限过长，不符合比例原则。留置措施是为了查明职务犯罪而对被调查人的人身自由进行限制的调查手段，因此，留置措施与目的利益之间应遵循比例原则，即采取留置措施对人身自由所造成的限制的实际状态不得与查明职务犯罪目的利益显失均衡，需要综合考虑职务犯罪类型、实际需要，而不能一同而论。而且，《监察法》第二十二条规定被采取留置措施的适用对象既包括职务违法行为人，也包括职务犯罪行为人，容易将违法与犯罪混淆，不利于将职务违法行为人与职务犯罪行为人区别对待。《监察法》第四十四条第三款规定，“被留置人员涉嫌犯罪移送司法机关后，被依法判处管制、拘役和有期徒刑的，留置一日折抵管制二日，折抵拘役、有期徒刑一日。”留置时限如果只采取三个月的单一标准，那么对于严重职务违法人员的留置期限如何折抵呢？在设置留置期限时，不仅要比照公安机关的留置措施，还要比照限制人身自由的行政强制措施和刑事拘留措施等性质相近的措施。根据《治安管理处罚法》等行政法律的规定，行政拘留不超过15日。限制人身自由的行政强制措施的期限更短。根据《刑事诉讼法》第125条、165条的规定，一般刑事案件的刑事拘留最长不超过37天，检察机关直接受理案件的刑事拘留最长不超过17日。因此，在留置期限的具体规定上，应比照限制人身自由的行政强制措施、行政拘留和刑事拘留的期限加以掌握，将调查职务犯罪行为时采取留置措施的期限设置为15日—37日之间，不宜与刑事拘留、行政强制措施的差别过大。   （三）留置与刑事强制措施的衔接   自《监察法》实施以来，监察委员会办理的职务犯罪案件在移送检察机关审查起诉前，检察机关会提前介入，办理留置措施与刑事强制措施的程序衔接，监察委员会对被调查人采取的留置措施自其被检察机关采取刑事强制措施时自动解除。通常情况下，先采取留置措施，后采取刑事强制措施的职务犯罪案件并不存在衔接上的问题，但是个别先采取刑事强制措施后采取留置措施的案件却出现了衔接上的争议。具体争议为已被采取拘留或逮捕措施的犯罪嫌疑人（如涉嫌公安机关管辖的罪名）在羁押期限尚未到期的情况下，被监察委员会立案调查，监察委员会能否对被调查对象采取留置措施。关于该问题，有学者认为，刑事强制措施与留置措施是两种不同的措施，对被采取刑事强制措施的犯罪嫌疑人可以采取留置措施，留置措施不受刑事诉讼法关于强制措施规定的约束。有学者认为，留置措施也是一种剥夺他人人身自由的强制措施，留置措施对被调查人的人身约束强度等同于逮捕措施，必须等逮捕措施解除以后，才能适用留置措施。还有学者认为，两种措施可以并行适用，但必须先在执行逮捕措施的羁押场所执行逮捕，等逮捕期限到期后，再转到留置场所执行留置。对此，笔者认为留置措施与刑事强制措施不能并用。理由如下：根据《监察法》第四十一条规定，留置措施是监察委员会调查措施中的一种，是一种约束人身自由的调查措施；其第四十四条规定，留置需要有特殊的场所和安全、医疗保障条件。根据《刑事诉讼法》和《监察法》的相关规定可以看出，留置措施与刑事强制措施是针对不同对象适用的不同措施，适用条件、场所、期限和审批机关、审批流程都是完全不同的，是不可能同时并用的。那么，在涉及关联案件时应当如何协调管辖权问题呢？笔者认为，应当以主罪为主。主要分为以下两种情况：   一是如果被采取刑事强制措施的犯罪嫌疑人的主罪涉嫌重大复杂敏感的职务犯罪，那么应当先行解除刑事强制措施，适用留置措施。《监察法》第三十四条第二款规定，被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪，又涉嫌其他违法犯罪的，一般应当由监察机关为主调查，其他机关予以协助。根据该规定，监察委员会为了保障案件的顺利办理，需要对被调查对象立即采取留置措施的情况下，应当先由其他机关解除刑事强制措施，在解除的同时，监察委员会对被调查对象采取留置措施。   二是如果被采取刑事强制措施的犯罪嫌疑人的主罪涉及公安机关或者检察机关管辖的罪名，其实施行贿或共同职务犯罪行为社会危害性相对较小，不对其立即采取留置措施不会对监察委员会对其它案件的调查产生很大影响，此时不需要对其解除刑事强制措施。待其刑事强制措施执行期限已届满，如监察委员会仍认为对其有采取留置措施的必要，此时便可对其采取留置措施。